Dossiers/Autonomie

Le projet de statut d'autonomie pour les provinces du sud ouvre de nouvelles perspectives de développement pour le Sahara marocain, mais aussi d'ailleurs pour l'ensemble des régions du Royaume.

En effet le caractère très novateur de ce projet incite à le mettre en œuvre malgré le fait que l'on se trouve dans cette période intermédiaire où l'on attend l'acceptation de «l'autre partie» dont «le Maroc ne doit pas être l'otage» !

En outre il faut être attentif au fait que l'expérimentation d'une construction institutionnelle aussi novatrice permettra de tirer des leçons qui pourront également nourrir les projets de réformes de l'ensemble des régions constituées sous l'empire de la loi du 2 avril 1997.

Le statut d'autonomie, tel qu'il est aujourd'hui présenté, offre des perspectives particulièrement importantes pour une gestion autonome des affaires régionales. Encore faut-il procéder à une vérification sur le terrain de la validité des dispositions juridiques.

Mais pour l'instant et en attendant cette concrétisation du Projet, les éléments novateurs de ce projet apparaîtront d'autant mieux dans toutes les possibilités de développement qu'ils offrent à l'autonomie régionale dès lorsqu'on les confronte à la situation faite aux régions «de droit commun» par la charte de 1997.

La différence entre les deux statuts résulte naturellement de l'ampleur des compétences régionales reconnues respectivement à la nouvelle région et à ses aînées et qui vont avoir de façon quasiment mécanique une incidence sur l'importance des services publics à mettre en place.

Mais il est clair que cette différence résulte fondamentalement de la conception même de l'institution régionale qui est à la base de la loi du 2 avril 1997 que l'on rappellera dans un premier point (I) avant d'exposer les implications du projet de statut d'autonomie en ce qui concerne la construction des services publics de la nouvelle région des provinces du Sud (II).

I.    Les régions et les services publics dans la loi du 2 avril 1997

La conception de la région qui est à la base de la réforme régionale de 1997 repose sur la notion classique de décentralisation ; il n'y a à cet égard aucune différence de nature entre les régions, les communes, les provinces et les préfectures comme on peut s'en persuader en lisant l'article 100 de la Constitution qui ne fait aucune différence entre les trois catégories de collectivités locales.

La loi de 1997 confie aux régions des compétences dont l'étendue bien que très respectable ne dépasse pas les limites de ce qu'il est convenu de reconnaître à une collectivité dans le cadre de la décentralisation territoriale.

Les affaires de la région recouvrent tout ce qui concerne «son plein développement économique social et culturel» ce qui n'est pas rien. Mais le contenu de ces compétences n'est pas homogène puisqu'il y a des compétences propres et des compétences transférées par l'Etat.

Ces compétences sont encadrées sur le plan juridique par la tutelle et l'existence de lois et de règlements nationaux et par l'obligation de respecter la répartition légale des compétences attribuées aux autres collectivités.

C'est en fonction de ces compétences et de l'environnement de la collectivité régionale, que celle-ci n'a pas été conçue comme un quatrième niveau d'administration.

La région doit se consacrer à une fonction de réflexion sur le développement régional ; elle doit concevoir une politique cohérente de développement et d'aménagement du territoire régional si possible en liaison avec les autres collectivités locales et éventuellement avec l'Etat.

En d'autres termes, la région doit être un niveau d'harmonisation de l'exercice des compétences locales dont la synergie devrait permettre une meilleure réalisation des projets et programmes et une meilleure valorisation des moyens financiers, matériels et humains dont disposent les diverses collectivités.

Dans cette conception la région ne doit pas disposer d'une administration et de services publics propres et cela se traduit par les effectifs de personnels affectés aux régions. En 2003 ils s'élevaient à 341 personnes dont 172 cadres supérieurs, 73 cadres moyens et 48 agents d'exécution pour seize régions !! (Les collectivités locales en chiffres, DGCL, 2004, p.106).

La loi ne prévoit en effet que le recrutement de chargés d'étude et de chargés de mission qui agissent sous l'autorité du président de la région et dont l'action est coordonnée par le secrétaire général de la région.

Quant aux services publics l'article 9-2° de la loi dispose que le Conseil régional «propose la création et les modes d'organisation et de gestion des services publics régionaux...». Cette proposition est transmise aux autorités gouvernementales par les soins du gouverneur. La création et le fonctionnement de ces services publics ne relèvent donc pas de la compétence de l'institution régionale qui peut seulement exprimer un souhait à cet égard.

Dans ces conditions, il était nécessaire de prévoir un dispositif permettant l'exécution des décisions des autorités régionales. C'est pourquoi l'article 6-4° dispose que «pour l'accomplissement des missions qui lui sont imparties par la présente loi, le Conseil régional bénéficie du concours de l'Etat et des autres personnes morales de droit public».

Et l'on peut mesurer ici toute l'importance pour le bon fonctionnement de la régionalisation d'une sérieuse déconcentration des compétences et des services extérieurs des administrations centrales ; seule une déconcentration réelle peut donner aux instances de la région la certitude de trouver en face d'elles des interlocuteurs fiables et disponibles pour une collaboration qui est postulée par la loi de 1997 et qui est indispensable pour l'exercice dans de bonnes conditions des compétences reconnues en 1997 à l'exécutif et au Conseil régional et la concrétisation de leurs décisions.

Mais nous allons voir que la régionalisation qui est au fondement du projet de statut pour les provinces du sud du Royaume répond à une toute autre conception qui produira nécessairement des conséquences très différentes en ce qui concerne la question qui nous préoccupe : la création et la gestion des services publics régionaux.

II.     La région autonome des provinces du sud et les services publics dans le projet de statut

La conception de la région dans le projet de statut d'autonomie répond évidemment à une toute autre problématique que celle qui prévalait dans la loi de 1997. En effet la région doit disposer d'un triple pouvoir législatif, exécutif et juridictionnel lui permettant dans le cadre de la souveraineté de l'Etat Marocain de gérer en pleine autonomie les affaires de la région.

Il s'agit d'un projet qui correspond à un besoin d'autonomie politique qui déborde largement le contenu de la simple décentralisation même s'il puise son inspiration à une même source ancestrale, celle qui permettait dans les temps anciens aux entités tribales de faire allégeance au Sultan chérifien tout en conservant pleine et entière autonomie de gestion des affaires de la tribu.

Le projet permet de concilier l'unité nationale du Royaume et les particularités voire le particularisme des régions sahariennes. Celles-ci se voient reconnaître désormais «une personnalité institutionnelle» à travers les organes de la région, organe législatif, Parlement régional, organe exécutif, chef de gouvernement, et appareil juridictionnel propre. Le complément naturel de cette personnalité institutionnelle c'est l'autonomie fonctionnelle qui se traduit par des compétences englobant tout ce qui concerne le développement politique, socio-économique et culturel de la région ce qui devrait permettre la préservation et l'épanouissement de «la personnalité socio-culturelle» des populations qu'elle abrite.

La lecture des compétences attribuées à la région par les points 12 et 13 du Projet montre en effet que les instances régionales peuvent agir sur tout ce qui importe pour assurer la gestion des affaires de la région dans l'intérêt des populations et pour cela elles disposent des ressources financières qui sont désormais assises sur une double base, d'une part les ressources tirées de l'exploitation des richesses régionales et d'autre part celles qui proviennent de la solidarité nationale.

On sait que l'Etat ne conserve que les compétences qui se rattachent à la Souveraineté, aux compétences constitutionnelles et religieuses de Sa Majesté le Roi, à la sécurité nationale, aux relations extérieures et à l'ordre juridictionnel du Royaume.

Encore est-il utile d'ajouter qu'en matière de relations extérieures une possibilité de concertation avec les autorités régionales a été prévue par le point 15 du Projet, mais cela pourrait aussi s'étendre aux problèmes de Sécurité nationale dans la mesure où la sécurité des frontières maritimes mais aussi terrestres de la région concernent bien sûr l'Etat marocain mais ne peuvent laisser indifférentes les autorités régionales.

Enfin, il existe dans le texte du projet une disposition que l'on pourrait qualifier de récupératrice qui prévoit pour le cas où une compétence n'aurait pas fait l'objet d'une attribution précise que celle-ci soit attribuée à l'Etat ou à la région selon le principe de subsidiarité qui veut qu'en soit attributaire la collectivité qui est la mieux placée pour l'exercer.

Il ressort donc clairement de ce texte que l'importance des compétences régionales qui découlent logiquement du principe d'autonomie élargie implique la création d'une administration régionale et des services publics propres à la nouvelle région.

Le point 20 du Projet dispose que le pouvoir exécutif est exercé par un chef de gouvernement élu par le Parlement régional et investi par le Roi.

De son côté le point 21 donne au chef du gouvernement le pouvoir de désigner les administrateurs nécessaires pour exercer les pouvoirs qui lui sont dévolus en vertu du statut d'autonomie. Il ressort de ces textes que les autorités régionales, parlement et gouvernement ont la possibilité de créer une administration et les services publics régionaux qui leur paraîtraient nécessaires.

En l'état actuel de la mise en œuvre du Projet de Statut, il n'est évidemment pas possible d'entrer dans le détail de ce que pourraient être cette administration et les services publics qu'elle comporterait.

On peut toutefois avancer qu'elle devrait résulter de la transposition dans le cadre de la région autonome des structures administratives régionales actuellement déconcentrées des administrations centrales.

Naturellement cette transposition ne devrait pas être automatique dans la mesure où la création des entités administratives régionales devrait tenir compte des particularités locales ; on pense par exemple à l'enseignement, ou bien encore à la culture et au patrimoine et peut-être aussi à la spécificité de certaines activités économiques: pêche, agriculture ou tourisme.

On peut dire en tous cas que la création des administrations et services publics régionaux s'accompagnera de la disparition des actuels services régionaux de l'Etat et libérera de ce fait des moyens matériels, financiers et éventuellement humains qui permettront le démarrage de la nouvelle administration régionale.

L'organisation ultérieure de ces services publics dans les différents secteurs d'activité relèvera évidemment de la compétence des autorités régionales ; mais cela laisse intacte la possibilité pour l'Etat de transférer sans attendre à la région les compétences qu'il détient aujourd'hui.

Ainsi il sera possible d'expérimenter en grandeur nature la nouvelle région autonome qui pourrait servir de modèle à une réforme régionale concernant cette fois l'ensemble des régions du Royaume. C'est peut être à cette réforme que songeait Sa Majesté Mohammed VI lorsqu'il affirmait dans le discours prononcé au Parlement le 12 octobre 2007 que la réussite de la mise à niveau de l'économie et de la réforme administrative passait sans doute par «la régionalisation avancée et la déconcentration administrative».

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