Dossiers/Autonomie

Introduction

L'initiative marocaine relative au statut d'autonomie du Sahara prévoit, dans son point 24, ce qui suit : «Les lois, les règlements et les décisions de justice émanant des organes de la Région autonome du Sahara doivent être conformes au Statut d'autonomie de ladite Région et à la Constitution du Royaume».

L'étude de ce sujet nécessite l'examen préalable de trois questions : la détermination des organes propres de la Région du Sahara, et le type de mesures qu'ils seront amenés à prendre; le bloc de légalité que ces organes doivent respecter (dans l'exercice de leurs compétences), et qui ne se limite pas au seul statut d'autonomie, comme nous le verrons ; le mécanisme de contrôle permettant d'assurer la conformité des actes de ces organes au statut d'autonomie en particulier, et plus généralement aux autres normes auquel ce statut est lui-même soumis.

1. La détermination des organes de la région autonome peut se faire par référence au texte de l'Initiative marocaine, qui place l'existence de ces organes dans le cadre de la gestion démocratique des affaires proprement régionales. C'est ainsi que la région autonome du Sahara sera dotée nécessairement d'organes, législatif et exécutif : il s'agit successivement du Parlement de la Région, élu au suffrage universel, et du Chef de Gouvernement, élu par ce Parlement.

A titre facultatif, des juridictions, dont les décisions seront rendues, en toute indépendance, au nom du Roi, «peuvent être créées par le Parlement régional afin de statuer sur les litiges nés de l'application des normes édictées par les organes compétents de la Région autonome du Sahara» (Point 22). Dans le cas où elles sont créées, la place et le rôle de ces juridictions régionales doivent être précisés. D'une part, elles auront pour rôle de dire le droit au niveau régional sous le contrôle du Tribunal Régional Supérieur, la plus haute juridiction dans la région autonome. D'autre part, l'exercice par ce tribunal supérieur de ses compétences ne porte pas atteinte à celles que pourraient exercer, la Cour suprême et le Conseil constitutionnel, chacun dans son domaine.

Dans la mesure où la création de ces juridictions est facultative, nous consacrerons cette étude aux organes législatif et exécutif. En effet, la création de ces juridictions régionales, qui aboutirait à un dédoublement injustifié de l'ordre juridictionnel, n'est pas nécessaire. Les juridictions existantes, aussi bien ordinaires qu'administratives, peuvent valablement s'acquitter de cette mission, sous l'autorité d'une Cour d'appel.

2. Le statut d'autonomie constitue la référence première pour vérifier la conformité des actes émanant des organes de la région. Si ces actes sont administratifs, ils sont soumis à un contrôle de légalité. Cependant, s'il s'agit d'actes de nature législative, ils seront nécessairement soumis à un contrôle de constitutionnalité ; il ne peut en être autrement. C'est pour cela que la constitution fait également partie du bloc de légalité (au sens large), qui s'impose aux organes de la région autonome. Ce qui pose la question de la hiérarchie des normes, telle qu'elle sera nouvellement définie, en prenant en considération notamment les révisions introduites relativement au statut d'autonomie.

Ce que peut être le contenu précis du statut d'autonomie est une question dont l'étude doit être faite à part[1]. Ce qui importe dans l'exercice du contrôle, c'est la nature des actes pris par les organes de la région. Les actes de nature législative, pris sur la base du statut d'autonomie, doivent être conformes à ce statut, c'est-à-dire conformes, par ricochet, à la Constitution, puisque c'est cette dernière qui définit le partage et l'étendue du pouvoir législatif[2]. Ils sont donc passibles d'un contrôle de constitutionnalité. Quant aux actes réglementaires, ce sont des actes administratifs qui sont soumis au contrôle de légalité. Il faut ajouter que, dans tous les cas, après approbation du Statut d'autonomie par référendum, celui-ci s'intègre dans l'ordre juridique national, et prend la place qui correspond à son degré dans la hiérarchie des normes. Nous supposons que ce sera une loi organique.

3. Le mécanisme de contrôle et les autorités pouvant l'exercer afin d'assurer la régularité des actes des organes régionaux sont déterminés par la nature des actes en cause. Cette question est liée à une autre, tout aussi importante : il s'agit de la nouvelle hiérarchie des normes au sein de l'ordre juridique marocain. Il convient d'en tracer le tableau, ainsi que les niveaux des différentes sources de normes juridiques :

Commentaire du tableau

• La Constitutionest la norme suprême, la source de toutes les sources, à laquelle doivent se conformer toutes les autres sources des normes juridiques, législatives ou réglementaires.
• Les lois organiques en général, et la loi organique portant statut particulier de la Région autonome du Sahara, doivent être conformes à la constitution. S'agissant du Statut d'autonomie, il doit, une fois approuvé par référendum, être soumis au Conseil constitutionnel qui proclamera la validité du vote. Le statut s'insérera ainsi dans la hiérarchie des normes. Cette procédure se justifie par l'existence d'un ordre juridique unique dans l'Etat.
• Les lois sont de deux sortes: les lois nationales prises dans le domaine réservé à l'Etat, ou même en cas d'inexistence d'une loi régionale dans une matière donnée (domaine commun), d'une part; les lois régionales prises dans le domaine réservé à la Région autonome ou en cas d'inexistence d'une loi nationale (domaine commun), d'autre part. Ces deux catégories de lois occupent une même place dans la hiérarchie des normes. Les premières doivent être conformes à la Constitution (et éventuellement à une loi organique), les secondes sont soumises au statut d'autonomie (d'où elles tirent en principe directement leur existence), et à la Constitution.
• Les lois régionales d'adaptation sont celles que la région autonome prend pour adapter une loi nationale aux intérêts spécifiquement régionaux. Cette possibilité d'adaptation doit être autorisée par la loi qu'il s'agit d'adapter, le tout conformément aux principes et règles posés par la Constitution. A l'occasion du contrôle de constitutionnalité des lois d'adaptation, s'il a lieu, le Conseil constitutionnel vérifiera également leur conformité aux lois nationales qui les autorisent.
• Il y a d'une part les règlements régionaux, pris en exécution d'une loi régionale. Ils sont soumis à un contrôle de légalité; d'autre part, il y a les règlements nationaux, qui se divisent en deux catégories: les règlements subordonnés (pris en exécution d'une loi - article 61 de la Constitution «...le Gouvernement assure l'exécution des lois...»), et les règlements dits autonomes (pris en dehors du domaine de la loi tel qu'il est défini par l'article 46 de la Constitution).

Tous les règlements qui viennent d'être cités constituent des actes administratifs susceptibles de recours devant le juge de l'excès de pouvoir (juge administratif). Selon le cas, le juge appréciera leur conformité à la loi (c'est le cas des règlements subordonnés et des règlements régionaux, étant donné qu'une loi les sépare de la Constitution[3]), ou à la Constitution (c'est le cas des règlements autonomes, qui ne sont pas l'application d'une loi préexistante, mais appartiennent au domaine propre du Gouvernement - article 47 de la Constitution)[4].

Il s'agit, à présent, d'examiner successivement la conformité des actes législatifs (1^ère partie) et celle des actes administratifs (2^ème partie) émanant des organes de la Région autonome au statut d'autonomie.

I. Conformité des actes législatifs émanant des organes de la région autonome au statut d'autonomie

En principe, la Constitution doit poser, d'une manière générale, le principe du contrôle des actes émanant des organes de la région autonome. Les hypothèses principales doivent être prévues, et l'organe de contrôle désigné. On peut proposer le schéma suivant :

«Le contrôle des actes émanant des organes de la Région autonome s'exercera :

• par le Conseil constitutionnel en ce qui concerne la constitutionnalité les lois et les actes ayant force de loi[5], ainsi que les conflits de répartition des compétences entre l'Etat et la Région autonome;
• par la juridiction administrative en ce qui concerne l'administration de la région autonome[6] et ses actes réglementaires[7]».

Le constituant peut même aller plus loin et déterminer la nature du contrôle. C'est ainsi que celui-ci peut porter d'une part, sur la constitutionnalité du texte quant aux compétences mises en oeuvre par la région, d'autre part, sur l'adéquation du texte avec la politique économique et social de l'État, ou avec l'intérêt national de façon générale. Il s'agit dans ce dernier cas d'un contrôle d'opportunité[8].

Nous examinerons comment une loi régionale peut entrer en vigueur dans une situation normale (A), et comment, en cas de conflit, le Conseil constitutionnel est saisi (B).

A. Entrée en vigueur des lois régionales : transmission des actes

Il existe deux options à cet égard, qui doivent être prévues, dans tous les cas par la constitution et/ou le statut d'autonomie : 

1.        Ou bien on considère que les actes législatifs pris au nom de la Région autonome sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication au Bulletin officiel de la Région. Toutefois, certains actes dont la liste est fixée ne sont exécutoires que s'ils ont été également transmis au Délégué du Gouvernement pour visa. La Constitution soumettra dans ce cas à transmission certains actes législatifs importants du Parlement régional, ou du Chef du Gouvernement régional dans le cas où il interviendrait à titre exceptionnel dans le domaine législatif (urgence ou nécessité, par exemple)[9].

2.        Ou bien le Constituant impose la transmission de tous les actes. Dans ce cas, toute loi adoptée par le Parlement régional doit être communiquée au Délégué du Gouvernement qui, sauf opposition bien entendu, doit y apposer son visa dans un délai déterminé : trente jours suivant la communication, par exemple[10].

La loi est ensuite promulguée dans un délai raisonnable, quelques jours suivant l'apposition du visa et entre en vigueur après sa publication au Bulletin Officiel de la Région, à moins qu'un délai différent ne soit spécifié dans le texte de la loi en question.

Une autre hypothèse doit être envisagée : si une loi est déclarée urgente par le Parlement régional à une majorité donnée de ses membres et si le Délégué du gouvernement y consent, la promulgation et l'entrée en vigueur ne sont pas subordonnées aux délais indiqués.

B. Saisine du conseil constitutionnel pour non conformité

Comme on vient de la voir, la saisine du Conseil constitutionnel n'a lieu que lorsque le Délégué du gouvernement estime qu'une loi adoptée par le Parlement régional est contraire à la Constitution (et au Statut d'autonomie) en tant qu'elle viole l'un de ses principes ou règles, ou en tant qu'elle excède la compétence de la Région telle qu'elle est définie par le texte constitutionnel et le statut d'autonomie.

En premier lieu, une procédure de seconde lecture peut être prévue. Le Délégué du Gouvernement renvoie la loi régionale objet de l'opposition au Parlement régional dans les délais prévus pour l'apposition du visa.

Si le Parlement régional l'approuve de nouveau à la majorité de ses membres, le Gouvernement central peut, dans un délai suivant la communication par son Délégué de la loi concernée, soumettre la question de constitutionnalité au Conseil constitutionnel. La décision de ce dernier s'impose à tous.

Rappelons que, par ailleurs, ces nouvelles attributions du Conseil Constitutionnel devraient être introduites par une révision constitutionnelle et par la modification de la loi organique relative à ce Conseil.

C. Organisation du contrôle d'opportunité

Si un contrôle d'opportunité est prévu, il est souhaitable qu'il ne soit pas exercé par le Conseil constitutionnel, mais par un organe éminemment politique : le Parlement national.

Cette hypothèse correspond au cas où la loi régionale transmise au Délégué du Gouvernement est considérée comme contraire à la politique économique et sociale de l'Etat, ou comme portant atteinte à l'intérêt national, à l'ordre public ou à l'intérêt des autres collectivités publiques, par exemple.

Le délégué du Gouvernement communique la loi contestée au Gouvernement central, et le Premier ministre la soumet aux deux chambres du Parlement qui décideront par un vote identique.

II. Conformité des actes administratifs émanant des organes de la région autonome au statut d'autonomie

Il s'agit des actes réglementaires que l'Exécutif régional est amené à prendre dans le cadre de ses compétences législatives, c'est-à-dire les règlements pris en exécution des lois régionales[11], ou même nationales lorsque ce pouvoir leur a été délégué par le Gouvernement central.

La nature du contrôle de la régularité des règlements peut être envisagée de façon moins sévère que celle des lois, tant l'exercice du pouvoir législatif touche à l'ordre constitutionnel lui-même. En conséquence, il est possible d'envisager uniquement un contrôle de légalité, qui fera intervenir les juridictions administratives au niveau régional. Cette solution présente l'avantage d'assurer la liberté de la Région autonome dans la prise de décision.

C'est ainsi que le contrôle de la légalité des actes administratifs de la région sera exercé, d'une manière décentralisée, selon les modalités et dans les limites fixées par les lois de l'Etat. Une juridiction administrative siégeant au chef-lieu de la région sera instituée et chargée de ce contrôle, sans préjudice des compétences réservées à la Cour Suprême.

D'autre part, étant donné que les organes de la Région autonome n'exerceront le pouvoir réglementaire que pour appliquer les lois régionales, des empiètements sur le pouvoir réglementaire de l'Etat peuvent surgir.

Il y a donc lieu de distinguer entre deux situations : le contrôle de la légalité des actes administratifs (A), et les conflits de compétence en matière réglementaire entre l'Etat et la région autonome (B).

A. Conformité des actes émanant des organes régionaux à la légalité

L'examen de la conformité des actes émanant des organes régionaux à la légalité exige l'institution d'une procédure de transmission obligatoire de ces actes au Délégué du Gouvernement, qui pourra ensuite mettre en œuvre le contrôle prévu par la loi.

1. Transmission des actes de la région autonome au délégué du gouvernement

Il s'agit de la transmission des actes pris par les organes de la région autonome au Délégué du Gouvernement en vue d'acquérir le caractère exécutoire. Cette solution s'inspire du droit commun applicable en matière de contrôle de la légalité des actes des collectivités locales par le représentant du pouvoir central.

De la même manière que pour les lois régionales, on peut prévoir que les actes administratifs pris au nom de la région autonome sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ; sauf certains actes - les plus importants - énumérés à titre limitatif, qui ne deviennent exécutoires que s'ils sont également transmis au Délégué du Gouvernement, et que celui-ci ne s'y oppose pas.

Ou bien, afin d'éviter des incohérences dans le choix fait entre les actes, on peut soumettre à transmission tous les actes à caractère réglementaire pris par les autorités régionales[12].

2. Déféré du délégué du gouvernement

Le mécanisme est le suivant : un acte réglementaire étant transmis au Délégué du Gouvernement par l'exécutif régional, et même lorsqu'il n'est pas soumis à l'obligation de transmission, peut être déféré par lui au juge administratif compétent pour illégalité. Cette solution, qui se distingue nettement du système classique de la tutelle administrative, est largement libérale. C'est une autorité extérieure, le juge administratif, qui va décider da la légalité d'un acte administratif, et permettre ou non son application.

Par référence au droit comparé, on peut citer deux mesures principales mises à la disposition du délégué du Gouvernement pour mettre en œuvre le déféré, selon que l'acte en cause est soumis ou non par la loi à la transmission obligatoire. Plusieurs variantes existent.

Pour les actes soumis à l'obligation de transmission, la demande d'annulation est formée par le Délégué du Gouvernement qui défère l'acte dans un délai déterminé suivant sa réception. Le juge administratif doit se prononcer dans un délai assez court. Le législateur peut prévoir la possibilité d'adjoindre à cette première demande, une autre demande visant la suspension de l'acte contesté. Le législateur peut aller plus loin encore et donner à la demande de suspension un effet immédiat avant de dire le droit : la demande suffit à suspendre l'acte. Dans ce dernier cas, on parle de «référé-suspension»[13]. En contrepartie de cette mesure suspensive, la loi peut prévoir que l'acte suspendu de plein droit devient néanmoins exécutoire au bout d'un mois, par exemple, si le tribunal n'a pas statué dans ce délai.

Les actes non soumis à l'obligation de transmission s'exécutent en principe dès leur publication, sauf si ces actes prévoient une date différente pour leur entrée en vigueur. Néanmoins, il peut être prévu, dans des cas exceptionnels, que le Délégué du gouvernement puisse demander l'annulation d'un acte pris par une autorité régionale, même après sa publication. Cette demande doit être soumise à un délai. Tel est le cas, par exemple, lorsque le Délégué du Gouvernement estime qu'un acte est de nature à compromettre de manière grave le fonctionnement ou l'intégrité d'une installation ou d'un ouvrage intéressant la défense nationale[14]. Il défère alors l'acte dans un délai déterminé à compter de sa publication au juge compétent[15].

B. Le respect de la répartition des compétences réglementaires entre l'etat et la région autonome

A l'occasion d'un litige principal relatif à un acte administratif devant le juge administratif, une question accessoire présentant un caractère préjudiciel peut se poser : celle du non respect par cet acte de la répartition des compétences administratives entre l'Etat et la région autonome. Cette question doit normalement être tranchée par une haute juridiction, en l'occurrence la Cour suprême.

D'autre part, et en l'absence même de contentieux, la loi peut permettre aux autorités administratives régionales de saisir le tribunal administratif du ressort pour un avis sur toute question juridique, sauf la répartition des compétences. Le rôle des juridictions administratives doit dans ce cas changer.

1. La saisine de la cour suprême pour avis à l'occasion d'un litige

Cette procédure spéciale s'appliquera devant la Cour suprême lorsqu'une question portant sur la répartition des compétences entre l'Etat et la Région autonome est soulevée au cours d'un litige devant le tribunal administratif.

C'est ainsi que le législateur peut poser la règle suivante : avant de statuer sur une requête soulevant une question de répartition de compétences entre l'Etat et la Région autonome du Sahara, le tribunal administratif ou la cour administrative d'appel peut, par un jugement qui n'est susceptible d'aucun recours, transmettre le dossier de l'affaire à la Cour Suprême, qui examine dans un délai prédéterminé la question soulevée. Il est sursis à toute décision sur le fond de l'affaire jusqu'à un avis de la Cour Suprême ou, à défaut, jusqu'à l'expiration de ce délai.

Bien entendu, ces dispositions ne s'appliqueront que lorsque, à l'appui d'un recours, est invoquée l'inexacte répartition des compétences entre l'Etat et la Région autonome.

Voici le schéma de cette procédure :

• Le tribunal administratif du ressort est saisi d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre une décision administrative prise par un organe de la Région.
• Ce recours est fondé sur l'inexacte application de la répartition des compétences entre l'Etat et la Région autonome, ou ce moyen est soulevé d'office.
• La procédure suivie ensuite est la suivante: transmission à la Cour suprême, examen dans le délai imparti, publication de l'avis au Bulletin officiel ou notification aux parties, jugement du tribunal administratif.

Quant aux conditions de mise en oeuvre de cette procédure, elles sont généralement les suivantes :

• Le recours invoquant l'inexacte application de la répartition des compétences doit être fondé sur un moyen sérieux. Le but est d'éviter d'encombrer la Cour suprême de demandes d'avis abusives ou sans intérêt réel.
• Le renvoi à la Cour suprême pour avis doit concerner uniquement les actes à caractère réglementaire relevant de la compétence de l'exécutif régional[16].

2. La saisine du juge administratif pour avis

Il est également possible, en vue de permettre à l'administration régionale de prendre ses décisions en connaissance de cause, de permettre à l'exécutif régional de saisir le tribunal administratif du ressort pour avis sur toute question, juridique bien entendu. Toutefois, si la demande d'avis porte sur la répartition des compétences que nous venons d'exposer, le tribunal administratif transmet sans délai la demande d'avis à la Cour suprême.

A la différence de la procédure précédente, cette demande d'avis n'est pas liée à un contentieux. Cependant, ces deux procédures sont comparables quant à leur objectif : clarifier le domaine de compétence autant que possible.

Conclusion

La conformité des actes législatifs et réglementaires émanant des organes de la région au statut d'autonomie et à la Constitution a pour objet fondamental la préservation de la légalité en général. Le mécanisme de contrôle de cette conformité, basé sur le rôle des juridictions, présente un caractère libéral évident. Ensuite, selon le choix adopté, les variantes en présence sont nombreuses. Il conviendra de faire le choix judicieux, afin que la régulation des rapports entre l'Etat et la Région autonome puissent se faire dans les meilleures conditions possibles.

[1] Mais on peut donner des indications sur la structure de ce statut qui permettent de mesurer l'étendue des principales hypothèses pouvant donner lieu à un examen de la conformité des actes des organes de la région autonome à son propre statut : constitution de la Région autonome, attributions, organes, domaine, patrimoine et finances, collectivités locales de la Région, rapports de la Région avec l'Etat.

[2] Il faut bien préciser qu'un statut d'autonomie ne peut que reprendre le schéma de répartition des compétences législatives établi par la Constitution.

[3] On parle dans cette hypothèse de l'existence d'un «écran législatif ».

[4] Le contrôle de la conformité des règlements à la Constitution est permis au juge administratif, en vertu de la nouvelle rédaction de l'article 25 (alinéa 2) du Code de procédure civile, tel qu'il a été modifié par l'article 50 de la loi n°41.90 relative aux tribunaux administratifs.

[5] Il s'agit dans ce dernier cas de l'hypothèse où le pouvoir exécutif est appelé à prendre, en cas d'urgence si le statut d'autonomie le permet par exemple, des mesures législatives relevant normalement de la compétence du parlement régional, et non encore approuvées ou rejetées.

[6] Ce cas est relatif aux litiges qui peuvent naître du fonctionnement de l'administration régionale.

[7] Sans préjudice, bien entendu, des recours que peuvent former les personnes intéressées contre les actes individuels émanant des organes de la région.

[8] Cette dernière option diminue en fait la portée de l'autonomie, mais demeure envisageable dans tous les cas.

[9] Le statut d'autonomie peut prévoir qu'en cas de nécessité absolue ou d'urgence, le Gouvernement régional peut prendre des délibérations qui sont du ressort du Parlement régional. Les mesures adoptées par le Gouvernement régional doivent être soumises à la ratification du Parlement régional lors de sa plus prochaine séance.

[10] Ce délai ne doit pas être trop long, car il aboutirait à bloquer les activités de la Région.

[11] En effet, on ne peut imaginer, dans le cas de la région autonome, l'existence d'un pouvoir réglementaire autonome.

[12] On ne peut exclure, a priori, la transmission de certains actes individuels importants pris par les autorités régionales. Tout dépendra du champ d'intervention de ces autorités, sur la base du pouvoir législatif qui sera attribué à la région autonome.

[13] Cette procédure est différente du sursis à exécution présenté conjointement à une demande d'annulation d'un acte administratif devant le juge, et qui n'aboutit à la suspension de l'acte que si certaines conditions sont réunies.

[14] Il s'agit du déféré dit «de défense nationale ». D'autres hypothèses peuvent être prévues par la loi.

[15] Ce délai doit être en principe de soixante jours, durée prévue par la législation actuelle pour intenter un recours en annulation devant le juge administratif.

[16] Les actes à caractère individuel ne posent pas les mêmes problèmes, et peuvent très bien être appréciés par les juridictions inférieures.

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