Dossiers/Autonomie

Le Maroc a présenté aux Nations Unies, le 11 avril 2007, une Initiative pour la négociation d'un statut d'autonomie de la Région du Sahara. L'application de ce statut, lié à la structure même de l'Etat, pose deux problèmes juridiques essentiels, à savoir celui de sa compatibilité avec le cadre institutionnel étatique marocain, et celui du cadre juridique qu'il faut lui attribuer. Ces deux problèmes sont étroitement liés dans la mesure où, le Maroc étant un Etat unitaire, il s'agit de savoir en particulier si ce cadre permet d'intégrer l'autonomie, et si cette intégration doit se faire nécessairement à travers une révision Constitutionnelle ? Dans ce dernier cas, quels seront le contenu et la portée de cette révision ?

Pour ce faire, il convient de commencer par préciser le concept d'autonomie et d'exposer des éléments de droit comparé, avant d'examiner le cas marocain.

I. Autonomie et unité de l'Etat

Sur le plan étymologique, le sens du terme « autonomie » est assez simple ; il vient du grec auto, signifiant soi-même, et nomos, loi ou règle. Ainsi, il signifie le droit de s'auto-gouverner, d'élaborer ses propres lois.

Appliquée à l'organisation de l'Etat, l'autonomie constitue un moyen pour résoudre des conflits politiques internes. Elle permet, en effet, à un groupe dans un Etat -en raison de circonstances particulières d'ordre géographique, historique ou culturel- d'exercer ses droits tout en garantissant à l'Etat son unité, sa souveraineté et son intégrité territoriale. Elle est ainsi l'expression même de l'Etat de droit, garantissant la liberté et les droits à ses citoyens. Loin de constituer une menace pour l'intégrité territoriale d'un Etat, l'autonomie constitue plutôt un compromis visant à assurer le respect de celle-ci tout en reconnaissant la diversité de sa population.

Il faut cependant distinguer le principe de l'indivisibilité de l'Etat de son caractère unitaire, lequel est tout à fait compatible avec l'autonomie, la régionalisation et même le fédéralisme. C'est ainsi que la Constitution espagnole de 1978, par exemple, dispose dans son deuxième article, que « la Constitution est fondée sur l'unité indissoluble de la nation espagnole, patrie commune et indivisible de tous les Espagnols. Elle reconnaît et garantit le droit à l'autonomie des nationalités et des régions qui la composent et la solidarité entre elles. ». En Italie, l'article 5 de la Constitution de 1947 dispose que « la République, une et indivisible, reconnaît et favorise les autonomies locales ; elle réalise dans les services qui dépendent de l'État la plus large décentralisation administrative ; elle adapte les principes et les méthodes de sa législation aux exigences de l'autonomie et de la décentralisation. »

II. Cadres institutionnels de l'autonomie (éléments de droit comparé)

L'autonomie peut exister dans les différentes formes d'Etats, qu'il s'agit de distinguer brièvement. Il existe en Europe différentes formes d'Etats qui intègrent des aspects d'autonomie. L'examen de la situation des 27 pays de l'Union Européenne, en plus des trois pays qui ont présenté leur candidature (Turquie, Croatie, et Ancienne République yougoslave de Macédoine), permet d'établir ce qui suit[1] : 

A.       Les Etats régionaux

L'Etat régional semble être à l'exacte limite entre l'Etat unitaire et l'Etat fédéral tant il regroupe des caractéristiques propres à chacun des deux grands modèles étatiques. Il faut préciser cependant que :

• L'Etat régional a une base unitaire. En effet, chaque région est dotée de la personnalité juridique de droit public, sous la tutelle d'un pouvoir central. Mais dans les Etats régionaux, les régions ont des gouvernements ou des exécutifs propres, élus par les habitants de la région, tout comme dans les Etats fédérés.
• Principalement, la région de l'Etat régional a des compétences législatives. En effet, une assemblée législative locale peut légiférer sur les sujets qui lui sont dévolus par la Constitution. Toutefois, il est interdit à la collectivité régionale, dans ce type d'Etat, d'avoir sa propre Constitution et son propre système juridictionnel.

On peut dire que, dans le cas des Etats régionaux, le statut d'autonomie est généralisé, et constitue en quelque sorte le droit commun ; même si en Italie, on distingue clairement entre les régions à statut ordinaire (elles-mêmes disposant de larges pouvoirs), et les régions pourvues de statuts spéciaux.

Deux pays appliquent une décentralisation régionale très poussée, et correspondent au type de l'Etat régional : en Espagne, les communautés autonomes possèdent des assemblées législatives qui exercent un pouvoir législatif secondaire ; en Italie, les régions détiennent un pouvoir législatif exclusif dans toutes les matières qui ne sont pas expressément attribuées à l'Etat.

B.       Les Etats unitaires simples appliquant des statuts spéciaux d'autonomie

Il s'agit des Etats unitaires qui appliquent la décentralisation administrative régionale pour l'ensemble des régions, mais dotent certaines régions de statuts dits particuliers. C'est de cette forme d'Etat que se rapprocherait le Maroc en cas de concrétisation du projet d'autonomie en cours de négociation. Il y aura dans ce cas application de deux types de décentralisation : la décentralisation administrative pour l'ensemble des collectivités territoriales, et la décentralisation politique pour la Région autonome du Sahara[2].

Dans les 27 Etats européens étudiés, cinq comprennent des régions à statut particulier garantissant une autonomie avancée. Dans la plupart des cas, ces régions sont des îles. Voici, à titre indicatif, la liste de ces Etats :

• Le Danemark: l'archipel des Féroé (communauté autonome) et l'île du Groenland (communauté particulière), dotés d'un pouvoir législatif, ont leur propre langue.
• La Finlande: la Province autonome des îles Åland (1921) qui avait le statut de province et de région de la Finlande disposant d'une large autonomie, et jouit, depuis la Loi sur l'autonomie d'Åland, adoptée le 12 octobre 1951 et confirmée en 1990, d'un statut d'«Etat libre associé». Il envoie à Helsinki un député au Riksdag (Parlement finlandais).
• La France: La Corse (et 4 départements d'outre-mer), collectivité territoriale dotée d'un pouvoir administratif étendu.
• L'Italiecomprend cinq régions à statut particulier (Sicile, Sardaigne, Trentin-Haut-Adige, Frioul-Vénétie Julienne et Val d'Aoste). Ce sont des régions autonomes à pouvoir législatif exclusif.
• Le Portugal: Les Açores et Madère (archipels) sont des régions autonomesexerçant un pouvoir législatif. 

Enfin, le Royaume-Uni, qui pratique ce que l'on appelle le système de dévolution, applique une organisation administrative hétérogène, et doit être mis à part. En effet, en Angleterre, seul le Grand Londres constitue une collectivité régionale décentralisée ; l'Irlande du Nord, le Pays de Galles et l'Ecosse possèdent, quant à eux, des assemblées propres qui exercent un certain pouvoir législatif. Il faut y ajouter les régions insulaires britanniques telles que l'île de Guernesey, l'île de Jersey ou l'île de Man, qui disposent de pouvoirs autonomes extrêmement larges dans la gestion de leurs affaires.

Sans entrer dans les détails, il convient de considérer les solutions fondées sur l'autonomie comme étant, en général, des arrangements intra-étatiques en faveur d'une population dans une partie déterminée du territoire.

L'établissement d'une autonomie stable et durable est conditionné par son intégration dans un cadre juridique donné. Nous verrons s'il est nécessaire que l'autonomie doive être intégrée dans la Constitution et implique ainsi une révision Constitutionnelle.

III. Cadre juridique ou fondements de l'autonomie : Généralités

Un statut d'autonomie peut être, selon le cas, établi par une Constitution, une loi, un statut de région, ou bien par un traité international.

C'est ainsi que certaines autonomies ont été fondées exclusivement sur des lois Constitutionnelles (îles Féroé, Groenland ou les provinces d'Espagne), alors que d'autres ont été établies par des accords internationaux, puis entérinées par des Constitutions (cas des îles Åland). Enfin, dans certains cas, l'autonomie s'appuie sur des statuts régionaux particuliers -comme c'est le cas en Espagne- après leur adoption par le Parlement national sous forme de loi organique.

Il est, cependant, généralement admis que lorsque l'autonomie est conférée à une partie importante du territoire, le statut spécial doit être prévu dans un texte de valeur constitutionnelle. C'est le cas pour les entités qui composent un Etat fédéral ou régional, mais aussi pour les régions qui bénéficient d'un régime particulier dans le cadre d'un Etat unitaire. On considère que dès lors que le cadre juridique des régions autonomes se rapporte à la structure même de l'Etat, il est préférable que ce cadre soit inscrit dans la Constitution.

Une autre question se pose, dans la mesure où il s'agit de savoir ce qui, dans la base juridique de l'autonomie, doit ou ne doit pas être régi directement par la Constitution. Autrement dit, quelle est la portée et l'importance des dispositions Constitutionnelles à introduire relativement à ce sujet ?

A titre d'exemple, la Constitution danoise ne fait référence au statut des îles que pour évoquer leur représentation au Folketing (Parlement national du Danemark), pour préciser que parmi ses 179 membres, deux sont élus de l'archipel des Féroé et deux du Groenland. Mais en général, les textes constitutionnels consacrent plus de détails aux statuts d'autonomie qu'ils régissent.

C'est ce qu'il convient d'examiner, relativement au cas marocain.

IV. Statut d'autonomie et révision Constitutionnelle au Maroc

Comme nous venons de le voir, l'adoption du statut d'autonomie par le Maroc en faveur de ses provinces sahariennes nécessitera une révision Constitutionnelle qui consacrera le concept d'autonomie.

Plusieurs options se présentent : faut-il disposer de façon générale en introduisant le concept de région autonome dans la Constitution, et l'utiliser comme base pour l'édiction d'un statut particulier pour la Région du Sahara ; ou bien faut-il consacrer cette région comme bénéficiant seule de l'autonomie, sachant que dans les deux cas il faudra désigner la nature du texte qui établira les détails du statut d'autonomie ?   La première méthode est de portée plus large, la seconde est, quant à elle, plus restrictive et intervient pour résoudre un problème particulier.

Une fois la Constitution révisée, et adoptée par référendum, il convient d'adopter la forme juridique du statut d'autonomie dans le cadre des principes établis par celle-ci : loi ordinaire ou loi organique (qui fixe notamment l'organisation, le fonctionnement, les attributions, les moyens humains et financiers, et les rapports de la région autonome avec le pouvoir central).

Nous allons nous limiter, dans ce cadre, à la l'architecture constitutionnelle introduisant le concept d'autonomie, ainsi qu'à son contenu concret.

A.       Architecture juridique du statut d'autonomie : principes et règles

Toute révision constitutionnelle dans ce sens doit, en fonction des thèmes choisis, établir un certain nombre de principes et de règles s'appliquant à la région autonome. L'un des thèmes qui doivent figurer dans la Constitution, après avoir réaffirmé le principe de l'unité de l'Etat et énoncé le statut de la région autonome, est celui des principes généraux relatifs à l'autonomie. Mais le constituant peut également choisir de préciser, de façon particulière, l'organisation de la région autonome, la répartition des compétences et les rapports de l'Etat avec ladite région.

1.        Enoncé de l'autonomie régionale

Il s'agit, comme son énoncé l'indique, de mentionner qu'à côté des autres collectivités territoriales, il existe désormais une nouvelle catégorie qui s'appelle la région autonome, et aller jusqu'à citer les éléments qui ont justifié sa création (spécificités historiques et culturelles par exemple).

2.        Principes généraux

Dans le cas où ces principes sont rappelés (comme cela est fait dans plusieurs Constitutions européennes, par exemple), ils visent à réaffirmer le principe de l'unité de l'Etat ; c'est-à-dire, concrètement, l'unité de son territoire, la solidarité entre les différentes régions et l'égalité entre les habitants de l'ensemble du territoire national.

Nous donnerons quelques propositions dans le paragraphe suivant (2°).

3.        Organisation de la région autonome

La Constitution peut fixer, sommairement, le cadre organisationnel de la région autonome, en précisant quels sont ses différents organes et leur mode de désignation : organes délibérants (assemblée) et exécutif (collégial ou individuel).

4.        La répartition des compétences

Ce thème est fondamental, dans la mesure où le contenu et l'étendue des attributions permettent de mesurer le degré d'autonomie. On peut partir des principes suivants pour établir les règles de compétence correspondantes.

C'est ainsi que, pour assurer la suprématie de l'Etat, la Constitution lui réservera des compétences exclusives dans les matières les plus importantes. Inversement, pour concrétiser l'autonomie, il convient de doter la région de compétences propres. En complément de ce partage des compétences, la Constitution peut établir un domaine de compétences concurrentes, afin d'assurer la collaboration entre l'Etat et la région autonome. 

Enfin, et pour harmoniser l'exercice de toutes ces compétences, il y a lieu d'établir une hiérarchie des normes et prévoir une sanction en cas de violation de cette hiérarchie (qui serait de la compétence du Conseil Constitutionnel).

5.        La représentation de l'Etat dans la région autonome

L'Etat étant un, il est logique qu'il soit représenté au niveau de la région autonome pour exercer deux fonctions essentielles :

• La première consiste à assurer la présence de l'Etat dans le cadre de la déconcentration, afin d'appliquer les mesures prises au niveau national, et de réaliser la coordination nécessaire entre les services de l'Etat et les services de la région autonome.
• La seconde fonction a pour objet le contrôle de l'exercice, par la région autonome, de ses compétences, conformément aux dispositions constitutionnelles. Le Délégué du Gouvernement, représentant du pouvoir central, aura le droit de déférer toute loi régionale qu'il estime contraire à la Constitution, au conseil Constitutionnel, selon une procédure déterminée.

Il faut noter aussi que les mesures administratives prises par les organes de la région autonomes sont susceptibles d'être déférées devant le juge administratif dans le cadre du contrôle de la légalité.

B.       Contenu de la révision Constitutionnelle : propositions

Il faut signaler que l'introduction du statut d'autonomie dans la Constitution nécessite la révision, en plus du texte constitutionnel, d'autres lois. Nous nous limiterons à ce niveau, à émettre quelques propositions concrètes relatives aux dispositions à modifier ou à introduire dans la Constitution. Voici les principales propositions classées par thèmes :

1.        Principes fondamentaux 

Le niveau des principes fondamentaux est toujours important dans une Constitution ; il donne une idée précise de ce qu'est l'orientation générale du texte constitutionnel.  

C'est à ce niveau qu'il convient d'inscrire les principes d'unité, de décentralisation et de démocratie locale dans la perspective de l'adoption du statut d'autonomie. A cet égard, la formule suivante serait appropriée: « Le Maroc est un Etat un et indivisible, qui respecte, dans son organisation et son fonctionnement, l'autonomie des régions et des autres collectivités territoriales. Il agit pour le développement de leur législation et pour son adaptation avec les nécessités de la décentralisation et de la démocratie locale. »

Une telle disposition vise essentiellement à affirmer l'engagement de l'Etat pour une décentralisation avancée, placée dans le cadre plus général de la démocratie, tout en insistant sur l'unité de l'Etat qui demeure fondamentale.

2.        Règles et principes relatifs aux collectivités territoriales

Une fois l'autonomie régionale affirmée, il convient d'énoncer clairement l'existence de la région autonome comme nouvelle catégorie de collectivités locales, et d'en fixer sommairement les critères.

La formule générale suivante peut être adoptée : « Les collectivités territoriales du Royaume sont les régions autonomes, les régions, les provinces et les préfectures et les communes. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi.

Les régions autonomes sont créées sur la base de critères géographiques, économiques, sociaux ou culturels. »

Cette rédaction laisse la voie ouverte et ne précise pas la région concernée. Bien entendu, le constituant peut choisir de désigner nominativement et exclusivement l'entité érigée en région autonome. La rédaction de l'article constitutionnel sera la suivante : « La Région autonome du Sahara est créée. Une loi organique déterminera les règles de son organisation et son fonctionnement. »

Un certain nombre de principes doivent être immédiatement énoncés pour encadrer le statut d'autonomie.

En premier lieu, il y a le principe d'égalité, dont l'objet principal est de rappeler l'égalité des territoires et des habitants. L'égalité des territoires peut être exprimée ainsi : « Il ne peut résulter de la création d'un statut d'autonomie aucun privilège économique ou social. »

Quant à l'égalité juridique des citoyens, elle consiste à rappeler que « Tous les marocains ont les mêmes droits et les mêmes obligations dans quelle que partie du territoire où ils se trouvent. »

Ensuite, le principe de l'unité de l'Etat doit être repris et explicité au niveau territorial, notamment en interdisant à « toute autorité publique de prendre, directement ou  indirectement, des mesures de nature à empêcher ou faire obstacle à la liberté de circulation et d'établissement des personnes et la libre circulation des biens sur tout le territoire marocain est garantie. »

Enfin, dans le souci d'éviter un développement inégal des différentes parties du territoire, la Constitution doit prendre soin d'énoncer le principe dit de solidarité, qui consiste à affirmer que « l'Etat garantit l'application effective du principe de solidarité entre les différentes régions et veille, à cette fin, à réaliser un équilibre juste et équitable entre les différentes parties du territoire national. »

3.        Répartition des compétences

Un statut d'autonomie se caractérise, principalement, par l'octroi de compétences législatives, exclusives, à l'entité autonome. Dans ce sens, la Constitution doit disposer clairement que « la région autonome du Sahara exerce des compétences législatives et réglementaires dans la limite du territoire de la région. »

Pour souligner que la création de cette région s'inscrit dans le cadre de la démocratie locale en général, qui se concrétise par l'existence d'organes élus, il convient d'ajouter que ladite région « gère démocratiquement ses affaires conformément aux principes établis par la Constitution. »

Ensuite, il est nécessaire de fixer le cadre juridique choisi pour l'autonomie, une loi organique, par exemple, qui détermine les attributions des régions autonomes, les organes, leur mode de désignation et leurs relations avec l'Etat.

Enfin, il s'avère nécessaire de déterminer, au moins, les compétences réservées à l'Etat, celles de la région autonome pouvant très bien être insérées dans son statut particulier. Dans ce sens, la Constitution doit affirmer que « l'Etat détient une compétence exclusive en matière législative et réglementaire dans les domaines qui lui sont attribués par la Constitution », et donner une liste des principales compétences législatives qui lui sont réservés, notamment :

• Les affaires étrangères et les relations internationales.
• La justice.
• La défense et le maintien de l'ordre public et de la sécurité.
• La monnaie, le système financier, fiscal et comptable.
• Les douanes.
• La nationalité et l'Etat civil.
• Les poids et mesures et la détermination de l'horaire administratif.
• Les attributions de la Royauté.

4.        Représentation de l'Etat

La présence de l'Etat doit être assurée sur l'ensemble du territoire national. C'est l'une des manifestations de son unité et de sa souveraineté. Dans la région autonome, le Délégué du Gouvernement exercera une mission d'administration générale au nom du pouvoir central, et une fonction de contrôle sur les organes et les actes de la région autonome.

En tant qu'autorité administrative générale, la Constitution doit préciser que « dans la région autonome du Sahara, le Délégué du gouvernement représente l'Etat et veille à l'application des lois et règlements. » ; et d'ajouter qu' « il est également responsable de l'exécution des décisions du gouvernement, et à ce titre, il est responsables de la gestion des services locaux des administrations centrales. »

Pour prendre en considération l'existence de services administratifs proprement régionaux, il est souhaitable d'attribuer au Délégué du gouvernement la compétence de coordonner, en cas de besoin, l'action des services de l'Etat et celle des services de la région autonome.

5.        Contrôle exercé par l'Etat sur la région autonome

L'unité de l'Etat, même quand il reconnaît l'existence d'une autonomie, doit apparaître sur le plan juridique. La Constitution étant la norme suprême, tous les actes normatifs doivent s'y conformer. Les actes législatifs de la région autonome doivent respecter la Constitution; quant à ses actes administratifs, ils doivent être soumis au principe de légalité.

Il en résulte un double contrôle, qu'il est préférable d'inscrire dans le texte constitutionnel. La Constitution prendra soin de préciser, dans l'un de ses articles que : « le contrôle de Constitutionnalité des lois de la région autonome appartient au Conseil Constitutionnel ; le contrôle de ses actes administratifs est de la compétence des juridictions administratives.» Pour être exhaustif, on peut aller plus loin et prévoir que « le contrôle des actes financiers de la région autonome relève des juridictions financières. »

Ce contrôle, qui revient au pouvoir central, peut bien entendu être exercé sur le plan régional en vertu d'une délégation, selon des procédures qui doivent être précisées par des lois nationales.

Comme on vient de le voir, l'instauration du statut d'autonomie nécessite l'introduction de nombreuses dispositions constitutionnelles. Toute la tâche du constituant consistera à mettre en harmonie avec des principes clairs et établis, unité et égalité en particulier, les nouvelles règles juridiques. De l'aménagement subtil entre principes et règles de droit dépend le succès de son entreprise. 

1. Nous laissons de côté le cas des Etats fédéraux.

2. Il y a décentralisation politique lorsqu'une entité territoriale est dotée, au sein de l'Etat, de compétences législatives. Quant à la décentralisation administrative, elle consiste dans le partage de compétences uniquement administratives entre l'Etat et les collectivités secondaires.

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